Azione popolare

di Giovanni Giovannetti

Il Comune è inadempiente? d’ora in poi sapremo fare noi in sua vece, ovvero ogni qualvolta si renderà necessario, così come suggerisce una sentenza di Cassazione a suo modo rivoluzionaria nonché relativa a fatti pavesi, con la quale la Suprema Corte ha chiarito che l’azione popolare in sostituzione del Comune può essere avanzata dai cittadini elettori anche in sede penale: affaire Greenway, affaire Green Campus, Punta Est, Cascina Spelta, Cascina Scova, Borgarello… A Pavia e dintorni non mancheranno occasioni.

Il sindaco, Alessandro Cattaneo è garantista e sul caso Artuso, da lui confermato nel Cda di Asm (sull’ex consigliere del Partito democratico pende il rinvio a giudizio per abuso d’ufficio), non è ancora chiaro se il Comune si costituirà parte civile.
A breve sarà nostra cura elencare i casi in cui l’imberbe rottamatore si è mostrato risoluto forcaiolo – lui, tanto forte con i deboli quanto debole con i forti – ma ora soffermiamoci sull’iperindecisionismo municipale almeno il tempo per dire: echissenefrega. Non si costituisce? No problem, d’ora in poi lo faremo noi in sua vece, ovvero in sostituzione del Comune inadempiente ogni qualvolta si renderà necessario, così come suggerisce una sentenza di Cassazione (la n. 92/2012) a suo modo rivoluzionaria, e pure su cose pavesi.
La suprema Corte ha infatti annullato l’archiviazione disposta dal Tribunale di Pavia il 25 settembre 2009 del procedimento penale a carico dell’allora sindaco Piera Capitelli (Partito democratico) indagata per l’abusivo irresponsabile abbattimento il 25 luglio 2007 di una parte dell’ex Snia monumentale, nonostante i vincoli del Piano regolatore generale: un regalo al cementificatore d’area (politica) Luigi Zunino; un’azione dolosa volta a favorire una lottizzazione abusiva – le volumetrie del Piano integrato di intervento non erano compatibili con gli edifici sottoposti a tutela –, subito denunciata con un esposto in Procura da Irene Campari e Paolo Ferloni, rispettivamente consigliere comunale e presidente della sezione pavese di Italia Nostra. Un esposto «in via di surroga», ovvero in sostituzione del Comune verso chi – il sindaco stesso, un paradosso – aveva scientemente causato un danno alla collettività.

Ne era conseguita l’archiviazione da parte del Giudice per le indagini preliminari. Una successiva nuova opposizione di Campari e Ferloni «nella qualità di elettori del Comune esercitanti il diritto di surroga ex art. 9 del D. Lg.vo 267/00» a Pavia era stata giudicata irricevibile dal Tribunale, così che i due, assistiti dall’avvocato Franco Maurici, hanno deciso di ricorrere in Cassazione.
Diversamente da quanto sostenuto dal Gip, Campari e Ferloni – scrive Maurici – non hanno inteso «rivestire la condizione di persona offesa dal reato» bensì quella di «soggetti legittimati ad agire in via di surroga in vece del Comune inadempiente in relazione alla posizione di indagato del sindaco Piera Capitelli». E in questa veste erano legittimati all’esercizio dell’azione risarcitoria a carico del sindaco o di chiunque altro si rivelasse correo dell’illecito «in luogo del Comune, non intervenuto a tutela dei propri interessi».
I giudici dell’Alta Corte, hanno così accolto il ricorso e annullato l’archiviazione, osservando che Campari e Ferloni «avevano agito quali elettori del Comune in via di surroga […] in luogo del Comune rimasto inerte».
L’ottima sentenza che qui pubblichiamo ribadisce altresì che una tale azione popolare può essere avanzata dagli elettori anche in sede penale: affaire Greenway, affaire Green Campus, Punta Est, Cascina Spelta, Cascina Scova, Borgarello… A Pavia e dintorni non mancheranno occasioni.

La trascrizione integrale dell’importante sentenza

Svolgimento del processo e motivi della decisione. In data 25 settembre 2009 il Gip del Tribunale di Pavia ordinava l’archiviazione del procedimento penale a carico di Capitelli Piera – persona indagata, in qualità di Sindaco del Comune di Pavia, dei reati di cui agli artt. 44 lett. c) Dpr 380/01 c.p.p. – su conforme richiesta del Pm di quel Tribunale.
A tale conclusione il Gip era pervenuto avendo ritenuto irricevibile l’atto di opposizione presentato dagli odierni ricorrenti – nella qualità di elettori del Comune esercitanti il diritto di surroga ex art. 9 del D. Lg.vo 267/00 – avverso la richiesta di archiviazione presentata dal Pm In data 17 luglio 2009 per infondatezza della notizia criminis.
Oggetto della richiesta di archiviazione e del connesso decreto di accoglimento, era, per come è dato leggere negli atti allegati alla memoria depositata dagli odierni ricorrenti ai sensi dell’art. 611 c.p.p., una ordinanza di demolizione (ritenuta illegittima dagli opponenti) datata 18 luglio 2007, emessa dal Sindaco del Comune di Pavia e riguardante immobili diversi da quelli per i quali la Sopraintendenza ai BB. AA. CC. di Milano aveva ritenuto opportuna la conservazione perché di interesse storico-artistico.
Il Pm richiedente, avendo ritenuto sussistente la denunciata situazione di pericolo di crollo e insussistente, invece, la finalità (pur essa denunciata dagli opponenti) che tale demolizione fosse propedeutica ad una lottizzazione abusiva dell’intera area sulla quale insistevano i fabbricati oggetto della demolizione, richiedeva al Gip in sede l’archiviazione del procedimento.
Nonostante l’opposizione ex artt. 408 e 410 c.p.p. proposta dagli odierni opponenti nella veste sopra indicata (opposizione già presentata in relazione ad una precedente richiesta di archiviazione del Pm che aveva dato luogo ad un espletamento di ulteriori indagini su indicazione del Gip, cui era seguita, per l’appunto, la nuova richiesta di archiviazione sopra menzionata), il Gip riteneva irricevibile la richiesta non potendo la Campari assumere la qualità di persona offesa in relazione ai reati oggetto del procedimento anche per il sopravvenuto venir meno della potenziale situazione di conflitto di interessi che aveva all’origine giustificato l’intervento in via di surroga della stessa Campari Irene, all’epoca Consigliere Comunale contrapposta alla giunta guidata dall’odierna indagata Capitelli Piera.
Avverso il detto decreto propongono ricorso Campari Irene e Ferloni Paolo deducendo, con unico motivo, violazione di legge per inosservanza degli artt. 127 c.p.p. in relazione all’art. 409 stesso codice e dell’art. 178 codice di rito, nonché per inosservanza ed erronea applicazione dell’art. 9 del D.Lgs.vo 267/00.
Lamentano i ricorrenti che, diversamente da quanto affermato dal Gip, nessuno di essi riveste (né rivestiva) la qualità di persona offesa dal reato, bensì, la qualità di soggetti legittimati ad agire in via di surroga rispetto al Comune inadempiente in relazione alla posizione di indagato del Sindaco Capitelli Piera ed alla situazione di sostanziale conflitto di interessi in cui si trovava la stessa rispetto al Comune effettiva parte offesa dei due reati.
Rilevano quindi i ricorrenti la legittimatio ad causam ai fini di un possibile esercizio dell’azione risarcitoria nei riguardi dell’autore (o degli autori) del reato in luogo del Comune non intervenuto a tutela dei propri interessi.
Denunciano, in conclusione, che non essendo stato assicurato il contraddittorio in violazione del disposto dagli artt. 127 c.p.p. in relazione all’atto di opposizione proposto cui non era seguita la citazione degli opponenti così come prescritto dall’art. 409 c.p.p., il decreto pronunciato dal Gip deve ritenersi nullo e inosservante anche delle disposizioni costituzionali di cui all’art. 111.
Con ulteriore memoria ritualmente e tempestivamente depositata, i ricorrenti insistono nella richiesta di annullamento del decreto reiterando le ragioni a suo tempo illustrate in seno al ricorso originario.
Il ricorso è meritevole di accoglimento.
Come ricordato dai ricorrenti, la veste nella quale entrambi hanno: a) proposto la prima opposizione alla iniziale richiesta di archiviazione presentata dal Pm il 23 ottobre 2008 (opposizione parzialmente accolta dal Gip che ha sollecitato al Pm ulteriori indagini nell’alveo di quelle indicate dagli opponenti); b) proposto la seconda opposizione (quella di cui oggi si discute) rispetto alla ulteriore richiesta di archiviazione presentata dal Pm il 17 luglio 2009; c) proposto il ricorso oggi in esame, non è quella – come affermato dal Gip e dallo stesso Pg requirente – di persona offesa dal reato, ma di cittadini elettori del Comune di Pavia che hanno agito in via di surroga in sostituzione del Comune, parte offesa dai reati, rimasto sostanzialmente inerte.
La questione affrontata sia dal Pm che dal Gip relativa alla veste (non riconosciuta) di persone offese rispetto ai reati ipotizzati dal Pm (art. 44 lett.c) D.P.R. 380/01, peraltro non configurabile perché afferente ad una ipotesi tentata non consentita per le contravvenzioni e abuso di ufficio ex art. 323 c.p.p.) non appare dirimente in quanto estranea al thema decidendum. Ciò a prescindere dal rilievo circa la non uniformità di indirizzo in merito alla natura, mono offensiva (in termini da ultimo Cass. Sez. 3^ 14.4.2010 P.G. in proc., Quartieri ed altri, Rv. 247112) ovvero pluri offensiva (in termini da ultimo, Cass. sez. 6^ 10.4.2008 n.17632, P.O. in proc., Cortellino ed altri, Rv. 239648) del reato di abuso di ufficio, atteso il contrasto di giurisprudenza in materia.
Anche il richiamo da parte del P.G. Requirente alla mancata (ma ritenuta superflua) applicazione da parte del Gip del disposto di cui all’art. 91 c.p.p. che riconosce a determinati Enti – tra i quali le associazioni ambientaliste (una delle quali – Italia Nostra-Sezione di Pavia – presieduta dal ricorrente Ferloni Paolo) – il diritto di costituirsi parte civile per l’esercizio dell’azione risarcitoria in sede penale, non appare né decisivo, né conducente.
Il punto di partenza costituente il nucleo centrale del discorso è invece rappresentato dalla specifica qualità rivestita dagli odierni ricorrenti di elettori del Comune che agiscono in via di surroga così come previsto dall’art. 9 del ricordato D.Lg.vo 267/00.
Il quadro normativo di riferimento al riguardo è costituito, nell’ordine: 1) dall’art. 4 della L.265/99 che al comma 1 lett. a) prevede la possibilità per ciascun elettore [del Comune] di far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi che spettano al Comune: trattasi di norma di portata più ampia ed indifferenziata rispetto al testo (del quale rappresenta una modifica ed integrazione) compendiato nell’art. 7 della L.8.6.1990 n. 142 il quale consentiva a ciascun elettore di far valere davanti alle giurisdizioni amministrative (espressione poi soppressa dall’art. 4 della L.1999/265, le azioni ed i ricorsi spettanti al Comune); 2) dall’art. 9 del D. L.vo n. 267/00 concernente il T.U. Dell’O.EE.LL. Che al primo comma prevede – al pari di quanto già contenuto nel ricordato art. 4 – il diritto (o la potesti ciascun elettore di far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi che spettano al Comune e alla Provincia e al terzo comma la possibilità per le associazioni di protezione ambientale di proporre azioni di tipo risarcitorio dinnanzi al Giudice ordinario spettanti ai Comuni e alla Provincia in conseguenza di danni ambientali.
La genericità dell’espressione adoperata dal legislatore sia con la legge 265/99 che con il D. L.vo 267/00, consente di superare le limitazioni nelle azioni di surroga eventualmente intentate da cittadini elettori connesse al particolare tipo di autorità giurisdizionale presso la quale far valere tali azioni (in origine circoscritte all’autorità amministrativa).
Ne deriva una libertà di azione da parte dei cittadini elettori di agire in luogo del Comune (o Provincia) rimasto inerte al fine di esercitare azioni (si intende anche di tipo risarcitorio sia in sede penale che civile) e ricorsi (anche in ambito civile e se del caso, penale) sul presupposto – per quanto qui rileva in ambito penale – che il Comune abbia una specifica legittimazione ad agire derivante dalla qualità di parte offesa dal reato.
Stante la configurabilità almeno in astratto ed allo stato delle prime indagini, del delitto di cui all’art. 323 c.p.p. era certamente riconosciuta la veste di parte offesa al Comune quale Ente esponenziale della collettività, direttamente leso nella salvaguardia dei propri interessi.
Ma, proprio per tale ragione, l’omesso riconoscimento della peculiare veste nella quale hanno agito gli odierni ricorrenti in sede di opposizione non appare condivisibile così come non appare condivisibile la conclusione della irricevibilità – per tale peculiare ragione – dell’atto di opposizione.
Invero i ricorrenti avevano agito quali elettori del Comune in via surroga ex art. 9 del D. L.vo 267/00.
Né tale qualità poteva non più sussistere – come affermato in nota dal Gip – per il sopravvenuto venir meno del conflitto di interessi, dovendo riconoscersi una valenza generale al diritto di ciascun elettore di agire in luogo del Comune rimasto inerte.
Ne deriva la non legittimità della irricevibilità dell’opposizione, risoltasi in una sostanziale lesione dei diritti della difesa tenuto conto che l’art. 409 c.p.p. in tema di opposizione alla richiesta di archiviazione e partecipazione delle parti al procedimento incidentale, impone al Giudice la convocazione delle parti, pena una inammissibile violazione del principio del contraddittorio, convocazione non prevista nella sola ipotesi inammissibilità, per la quale può procedersi de plano con decreto ex art. 410 comma 2 del codice di rito.
Va, in accoglimento del ricorso, pronunciato l’annullamento senza rinvio del decreto impugnato e disposta la contestuale trasmissione degli atti al Pubblico Ministero presso il Tribunale di Pavia per gli incombenti di competenza.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio il provvedimento impugnato. Dispone trasmettersi gli atti al Pubblico Ministero presso il Tribunale di Pavia.

Così deciso in Roma, 18 gennaio 2012