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Green Campus. La nota “segreta” di Travi al sindaco

Ecco finalmente desecretato il secondo “parere” inoltrato dall’avvocato prof. Aldo Travi al Comune di Pavia in merito alla lottizzazione abusiva Green Campus al Cravino: è una “nota riservata” al sindaco che l’Amministrazione Cattaneo ha finalmente deciso di rendere pubblica (a qualcosa siamo serviti…)
In linea con l’orientamento della Procura, Travi avverte che le costruzioni di Green Campus sono appartamenti e non residenze universitarie; che le residenze universitarie possibili nelle zone “F” (come appunto quell’area al Cravino) non prevedono semplici insediamenti residenziali per studenti, ma devono assolvere funzioni e servizi «d’interesse generale, e cioè con precise finalità pubbliche»; che il permesso a costruire a firma del plurindgato dirigente all’Urbanistica Angelo Moro non è conforme al Prg.
Secondo l’illustre docente di Diritto amministrativo all’Università Cattolica di Milano, «l’individuazione della categoria dei fruitori non sembra sufficiente per realizzare “attrezzature ed impianti di interesse generale”, secondo la definizione degli interventi ammessi nella zona “F” dettata dal decreto ministeriale 2 aprile 1968».
In linea col Decreto Gelmini n. 17/2011, l’interesse generale esige invece insediamenti destinati «a un “servizio” e a tale scopo non basta individuare, con formule più o meno vincolanti, le categorie dei fruitori o degli utenti, ma è essenziale disciplinare le modalità dell’accesso al servizio o all’infrastruttura. Tali modalità dovranno comprendere, per lo meno, la definizione dei criteri per la determinazione del costo di accesso al servizio (es. importo massimo dei canoni di locazione), le verifiche in merito al corretto utilizzo degli alloggi (si pensi al rischio di iscrizioni di comodo all’Università), le garanzie di un corretto adempimento degli obblighi assunti dal privato».
Quindi, tutto il contrario di quanto si è visto a Green Campus. Come si ricorderà, ben due certificazioni comunali (a firma del dirigente all’Urbanistica Gregorio Praderio – Giunta Capitelli – e del suo successore Angelo Moro) indicavano un azzonamento differente (“C” – espansione residenziale – e non “F”), così da consentire ai proprietari plusvalenze milionarie.
Quanto alla sanatoria comunale implicita nella Convenzione sottoscritta il 9 luglio e subito sospesa (ma non revocata) “in autotutela”  reca la firma del dirigente all’Urbanistica Francesco Grecchi e di Alberto Damiani, due degli indagati…  e al permanere del sequestro preventivo, in un successivo e costoso “parere” al Comune di Pavia (13.000 euro) un altro luminare, il professor Guido Greco, tiene a precisare che «anche la giurisprudenza penale non esclude interventi amministrativi successivi, tenuti ad operare una sanatoria dell’attività amministrativa in ipotesi illegittima», così come si legge nelle sentenze di Cassazione n. 1966-5 dicembre 2001 e 23154-18 maggio 2006: «la sanzione amministrativa della confisca, che il giudice penale deve necessariamente disporre ex art. 19, va comunque coordinata con il potere di governo del territorio che compete istituzionalmente all’autorità amministrativa comunale. Sicché, quando questa autorità, nell’esercizio legittimo del suo potere, deliberi di autorizzare ex post la lottizzazione o comunque di variare il piano territoriale con recupero urbanistico dell’area abusivamente lottizzata, la confisca giudiziaria non può essere disposta, o se disposta deve essere revocata, giacché il potere giurisdizionale non può sottrarre alla P. A. l’esercizio del potere legislativamente attribuitole, attraverso provvedimenti incompatibili con il legittimo esercizio di quel potere».
Tuttavia, una più attenta lettura avrebbe consentito all’illustre professore di appurare che tali sentenze si riferiscono a casi disciplinati dalla legge 724-23 dicembre 1994, sul condono edilizio. Legge che – a fronte di una lottizzazione abusiva – consentiva ai Comuni l’adozione di piani di recupero onerosi volti a sanare l’illecito (come si legge nella sentenza n. 23154, il «ricorrente aveva presentato domanda di condono edilizio, in data 6 febbraio 1995, ai sensi della L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39, e tale istanza deve ritenersi assentita per silenzio, non essendo intervenuto un provvedimento di diniego ed essendo state corrisposte integralmente le somme dovute a titolo di oblazione»).
Una legge inapplicabile per Green Campus, poiché superata dal Dpr. n.380-2001 (“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”), entrato in vigore il 1° gennaio 2002.
Sempre secondo l’avv. Greco, «la principale (e probabilmente unica) criticità che può evocare un vizio di illegittimità» è data dalla mancata Convenzione. L’esperto comunale dimentica qui la radicale differenza tipologica tra condominii (e tali sono gli edifici Green Campus al Cravino) e residenze universitarie; violazione, questa, che non ammette sanatoria.
Ad ogni buon conto, di seguito proponiamo la “nota integrativa” del prof. Aldo Travi al sindaco di Pavia Alessandro Cattaneo: quella secretata. (G.G.)

Egregio Sig. Sindaco,
nelle scorse settimane ho ricevuto dall’amministrazione comunale la richiesta di esprimere un parere in merito a un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Pavia nel novembre 2009 per la realizzazione di un edificio per residenze universitarie in località Cravino (cd. Green Campus). Il parere richiestomi riguardava essenzialmente l’idoneità dell’Atto unilaterale rilasciato dal privato e richiamato nel permesso di costruire a tutelare dal rischio che operazioni negoziali (quali trasferimenti a terzi) potessero rendere inefficaci e non attuabili gli impegni contenuti nell’Atto unilaterale. A tale richiesta di parere sto dando riscontro direttamente agli uffici comunali.
Nel corso dello studio della documentazione inviatami dagli uffici comunali per il parere, ho verificato che il permesso di costruire è stato rilasciato dal Comune in un ambito, classificato dal Prg come “Area universitaria Cravino U1”, che è espressamente qualificato dall’art. 24, comma 10, delle Nta cioè “attrezzatura di interesse generale”. Si tratta di un’area che pertanto è ricompresa nelle c.d. zone “F” del territorio comunale, come disciplinate dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444. In queste zone gli interventi sono qualificati da una finalità specifica di interesse generale.
Il Prg di Pavia include, nella zona “F” in esame, oltre agli istituti universitari e gli altri centri di istruzione superiore, anche le “residenze universitarie”. Sulla base di questa previsione il Comune di Pavia ha rilasciato il permesso di costruire in questione, per la realizzazione, da parte di privati, di un edificio costituito da alloggi per studenti e personale universitario. L’atto d’impegno unilaterale richiamato nel permesso di costruire era diretto a garantire l’utilizzo diretto delle singole unità immobiliari da parte di studenti universitari, docenti universitari e personle dipendente dell’Università.
Ora, a prescindere dal riferimento a tale personale dipendente (che sembra tendenzialmente estraneo alle caratteristiche di residenza universitaria) e a prescindere dalla circostanza che l’utilizzo da parte dei docenti non risulta regolato (col rischio che la presenza dei docenti possa diventare ben più consistente di quanto dovrebbe valere per una normale residenza universitaria), devo rilevare che l’intervento, nonostante l’atto d’impegno, non sembra coerente con la destinazione urbanistica dell’area.
A questo proposito si deve considerare che la previsione della destinazione “residenze universitarie” è prevista dal Prg rispetto a una zona “F”, destinata a sua volta per attrezzature e impianti di interesse generale. Le residenze universitarie da attuare nelle zone “F” non sono dunque ordinari insediamenti residenziali che vengano realizzati per soddisfare la domanda di alloggi della popolazione studentesca di Pavia, ma sono insediamenti destinati a soddisfare una domanda di servizio d’interesse generale, e cioè con precise finalità pubbliche. Ciò emerge anche dal confronto con le altre destinazioni ammesse nelle zone “F” in base al d.m. 2 aprile 1968 (cfr. p. es. art. 4, n. 5).
In altre parole: la realizzazione di un insediamento destinato a studenti, docenti e personale dipendente dell’Università è pienamente compatibile con una destinazione genericamente residenziale. In una situazione come quella di Pavia, caratterizzata da una forte domanda di alloggi per studenti, un intervento del genere può avere una giustificazione economica che non è assolutamente ridimensionata da un vincolo di utilizzo per studenti, docenti e personale dipendente dell’Università. Un intervento del genere, però, non sembra corrispondere a una “residenza universitaria” localizzata in una zona “F” del territorio comunale (e perciò omogenea a sedi universitarie, strutture cliniche e di ricerca, attrezzature per l’istruzioni superiore, attrezzature sanitarie e ospedaliere, parchi pubblici urbani e territoriali, ecc). Perché un insediamento del genere possa corrispondere a una “residenza universitaria” in senso stretto, da realizzarsi in una zona “F” del territorio comunale, è necessaria una specifica idoneità a soddisfare un interesse di ordine generale.
L’interesse generale, per analogia con quanto affermato da Corte cost. 20 maggio 1999, n. 179, non preclude l’intervento del privato; richiede però che l’intervento, se realizzato dal privato, sia disciplinato d’intesa col Comune (la Corte costituzionale richiama l’esigenza di “strumenti di convenzionamento”), così che sia garantita la finalità di servizio per i cittadini. Si pensi, rispetto alle strutture ospedaliere, alla casa di cura che eroghi prestazioni alla generalità dei cittadini in regime di convenzionamento col servizio sanitario nazionale; rispetto alle strutture sportive, ai centri che siano aperti a tutti, almeno in certe ore del giorno, sulla base di tariffe concordate col Comune, eroghino servizi agevolati per le scuole o per altre categorie protette; rispetto ai parcheggi, a quelli che siano aperti a tutti sulla base di una tariffa stabilita dal Comune, ecc. Si tratta di situazioni nettamente diverse rispetto alla casa di cura semplicemente privata, oppure rispetto al circolo sportivo aperto soltanto ai suoi associati, oppure rispetto a un ordinario parcheggio a pagamento.
La finalità di interesse generale, a mio parere, non si realizza semplicemente individuando una categoria di fruitori degli alloggi. L’individuazione della categoria dei fruitori non sembra sufficiente per realizzare “attrezzature ed impianti di interesse generale”, secondo la definizione degli interventi ammessi nella zona “F” dettata dal d.m. 2 aprile 1968. La finalità di interesse generale esige invece che l’insediamento sia destinato a un “servizio” e a tale scopo non basta individuare, con formule più o meno vincolanti, le categorie dei fruitori o degli utenti, ma è essenziale disciplinare le modalità dell’accesso al servizio o all’infrastruttura. Tali modalità dovranno comprendere, per lo meno, la definizione dei criteri per la determinazione del costo di accesso al servizio (es. importo massimo dei canoni di locazione), le verifiche in merito al corretto utilizzo degli alloggi (si pensi al rischio di iscrizioni di comodo all’Università), le garanzie di un corretto adempimento degli obblighi assunti dal privato.
I modelli di residenza universitaria a Pavia sono ben noti e non è necessario neppure richiamarli. Essi rappresentano dei modelli anche dal punto di vista urbanistico per identificare le caratteristiche di una residenza universitaria gestita da soggetti privati (e non dimentichiamo che i due più importanti collegi storici di Pavia sono istituzioni private, ancorché senza fini lucrativi). Ciò non significa che la realizzazione dell’intervento da parte del privato debba risultare necessariamente “antieconomica” e non lucrativa. Anche la Corte costituzionale, nella sentenza 20 maggio 1999 n. 179, insiste sull’esigenza che in questi casi si ricerchi un equilibrio fra le ragioni dell’interesse pubblico e una ragionevole remunerazione dell’investimento.
Importante, però, è che il Comune non abdichi alla propria funzione di garante delle esigenze di servizio che sono alla base della previsione di “residenze universitarie” in una zona “F”. Se il Comune invece non interviene, la garanzia del servizio non è attuata e pertanto l’intervento non risponde alle caratteristiche della zona “F” e va qualificato come un normale insediamento residenziale, ancorché progettato in modo particolare per il personale universitario. Si tratterebbe, insomma, di un insediamento residenziale, magari benemerito perché consente di ridurre la pressione abitativa sugli alloggi per studenti a Pavia, ma che non raggiunge la soglia per essere una “residenza universitaria” di interesse generale.
Le ho espresso con franchezza le mie convinzioni, che comportano un serio dubbio che il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Pavia nel 2009 per l’insediamento cit. non sia conforme allo strumento urbanistico generale.

Grato per l’attenzione, porgo i migliori saluti.
Avv. prof. Aldo Travi

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