L’ora di revisione

by

di Annibale Marini
presidente emerito della Corte Costituzionale

A proposito di padri (e madri) riformatori; il parere di uno dei più illustri giuristi italiani: «Riforma sbagliata, il Parlamento andrebbe sciolto»

Comincerò parlando di due aspetti della riforma costituzionale sui quali, pur con talune eccezioni, il silenzio è assordante nonostante il notevole interesse che rivestono.
Quanto al primo di essi dico subito che la c.d. riforma costituzionale Renzi-Boschi o Boschi-Renzi (secondo quanto più a ciascuno aggrada), oltre ad essere una pessima riforma, è stata singolarmente deliberata da un Parlamento eletto sulla base di leggi dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte costituzionale con la nota, per non dire notissima, sentenza n. 1 del 2014. Quindi riforma pessima e priva della necessaria legittimazione parlamentare.
E ciò spiega come uno dei padri riformatori, che poi è una madre riformatrice, e precisamente l’On. Boschi, abbia di recente affermato, a quanto è stato riportato dalla stampa periodica, che se fosse toccato a lei scrivere la riforma l’avrebbe scritto in modo diverso. E dato il modo in cui la riforma è stata scritta c’è da crederci e confidare che l’On. Madre riformatrice non approverà in sede di referendum una riforma che ha dichiarato di non aver scritto e comunque di non condividere.
In caso contrario, qualche dubbio sulla coerenza dell’onorevole Madre riformatrice diventerebbe più che legittimo doveroso.
Si è detto e ribadisco, a costo di dare un dispiacere ai genitori e soprattutto al nonno di questa riforma, che il primo, in ordine logico e sistematico problema che essa pone è quello di essere stata deliberata da un Parlamento le cui leggi elettive sono state dichiarate incostituzionali, sottolineo incostituzionali, dal nostro supremo organo di garanzia: e precisamente dalla Corte costituzionale con la già citata sentenza n. 1 del 2014.
Cosa si fa in casi simili? La risposta è fin troppo ovvia. Come lo stesso Presidente emerito della Repubblica ben sa o dovrebbe sapere (e comunque non è ammissibile che non sappia), un Parlamento in questi casi avrebbe dovuto essere sciolto per indire nuove elezioni sulla base di leggi conformi a Costituzione.
E invece cosa fa questo Parlamento? Si cura poco o niente della sentenza della Corte e si mette disinvoltamente non solo a fare riforme ma a riformare la stessa Costituzione in allegra compagnia non solo di un Presidente del Consiglio (non parlamentare) ma anche, quel che è più grave, del padre dei padri di questa riforma e cioè di quel Presidente della Repubblica che il Parlamento avrebbe dovuto, ripeto, ancora una volta, sciogliere.
Aspetto di conoscere se ci sono e quali sono i precedenti giurisprudenziali o dottrinali di questa singolare vicenda che compromette la stessa serietà della Corte le cui sentenze finirebbero, caro Presidente emerito della Repubblica, per considerarsi rese sempre in nome del Popolo italiano ma sostanzialmente ioci causa.
È vero che un brillante giurista, nominato giudice costituzionale dal nonno di questa riforma, in una recente intervista ci ha detto che il Parlamento nonostante l’incostituzionalità delle sue leggi elettive avrebbe potuto procedere a deliberare ogni genere di riforma e anche quelle costituzionali. Ma qualche dubbio è legittimo ed anzi doveroso sulla fondatezza di questa opinione il cui valore dato il rapporto del giudice con il presidente emerito è affettivo più ancora che giuridico costituzionale ed è comunque smentita dalla Corte Costituzionale la quale richiamando il principio di continuità dello Stato fa corretto riferimento a quegli atti che tale principio verrebbero a compromettere e non alle riforme costituzionali.

Passo ad un altro e non meno importante aspetto di questa riforma.
Sono sicuro che il presidente Renzi, che pur dice di aver letto centinaia di libri del collega Zagrebelski, confondendo le enciclopedie con un testo universitario, non ha invece sentito parlare di Piero Calamandrei. Se così è, e sono sicuro che così è, provvedo subito a colmare questa deplorevole lacuna: si è trattato di uno dei più grandi giuristi del nostro paese e di un giurista che è stato sempre onorato e continua ad essere onorato come uno dei più alti spiriti democratici.
E desidero ricordarLe, Signor Presidente del Consiglio, che proprio Calamandrei riferendosi a quell’Assemblea costituente da cui è nata la nostra Repubblica ebbe ad affermare: «Quando l’Assemblea discuterà pubblicamente la nuova Costituzione i banchi del Governo dovranno essere vuoti».
E mi permetto di aggiungere che un signore, chiamato Alcide De Gasperi, facendo proprio l’insegnamento di Calamandrei, intervenne una sola volta nella discussione in sede di Assemblea: quando venne in considerazione l’art. 7 della Costituzione.
E tutto questo perché si pensava correttamente e legittimamente che la Costituzione non dovesse essere un affare del governo essendo destinata a durare ben oltre la vita dei singoli governi, esprimendo i principi fondanti una comunità.
Quando, poi, il Presidente Renzi chiama a raccolta il Governo per orientare, o meglio condizionare, il voto referendario degli Italiani, dimentica che il Governo che presiede è un Governo della Repubblica e non può né deve diventare un governo di una parte soltanto della Repubblica. Anche perché Ella Signor Presidente, sa bene e lo sanno anche tutti i cittadini italiani, che il governo, quel governo che viene impropriamente e illegittimamente da lei chiamato a partecipare alla campagna referendaria dispone di mezzi, di vario genere, di cui non dispongono i comuni mortali i quali dunque si trovano svantaggiati in una competizione in cui la c.d. parità delle armi dovrebbe rappresentare una regola assoluta e inderogabile, prima ancora che giuridica, di natura morale.

Passo ad un altro ordine di considerazioni anch’esse estranee al merito della riforma. Si è detto e ripetuto, con una terminologia in verità da concorso di reginette di bellezza, che la nostra Costituzione è la più bella del mondo, e per giustificare la riforma che di quella Costituzione cancellava decine di articoli si sono dette due cose.
La prima è che quella bellezza riguarderebbe solo taluni articoli e non altri che, essendo meno belli, potrebbero essere cancellati, ignorando in tal modo il nesso che lega gli uni agli altri.
La seconda, leggermente comica, riguarda gli stessi padri costituenti (quelli veri) che nel varare la Costituzione sarebbero stati consapevoli, secondo i nostri più recenti riformatori, della sua inadeguatezza e avrebbero perciò predisposto un procedimento di revisione.
In tal modo, tuttavia, si è dimenticato che la revisione è un procedimento comune ad ogni legge e non esclusivo della Costituzione.
L’unica legge che non contempla un procedimento di revisione è quella poco recente nota sotto il nome di XII tavole della quale può forse in questa sede prescindersi.
Quanto al merito della riforma porrei al primo posto l’incidenza della riforma sulle autonomie locali.
Ed in proposito devo dire che ho già parlato nelle pagine che precedono del nesso tra le singole norme della Costituzione. E di questo nesso quanto ora dirò offre una diretta e testuale conferma.
È noto che tra i principi fondamentali contenuti nella prima parte della Costituzione figura quello risultante dall’art. 5 ai sensi del quale la Repubblica riconosce e tutela le autonomie locali. Non ho, dunque, bisogno alcuno di chiarire che il rapporto Stato-Regioni è collegato essenzialmente anche se non esclusivamente al capitolo delle autonomie locali. E ciò spiega l’affermazione di un costituzionalista che, lo dico per opportuna conoscenza, ha presieduto l’associazione dei costituzionalisti italiani, ad avviso del quale, riferisco testualmente, «la riforma della potestà legislativa nel rapporto Stato-Regioni è talmente sbilanciata a favore del potere centrale da potersi addirittura prospettare la violazione del precitato articolo 5 della Costituzione».
In breve, sono state previste due potestà legislative esclusive: dello Stato in 51 materie e delle Regioni in quindici materie di natura essenzialmente organizzativa.
E va altresì evidenziato che materie tipiche di ogni assetto autonomistico, quali la tutela della salute ed in particolare il governo del territorio, l’ambiente e il turismo sono state attribuite allo Stato al fine di dettare disposizioni generali e comuni senza tuttavia individuare il titolare della potestà di attuazione.
Mentre materie importanti, quali l’industria, l’agricoltura, l’attività mineraria sono rimaste per dimenticanza in cerca d’autore.

Due considerazioni conclusive.
La prima riguarda l’esclusione dalle modifiche della legge Boschi delle cinque Regioni a statuto speciale con una gravissima contraddizione rispetto alla disciplina applicabile alle Regioni a statuto ordinario.
La seconda per confermare, se ci fosse qualche dubbio in proposito, la svolta centralistica derivante dall’introduzione della clausola di supremazione statale, soprannominata clausola vampiro, che attribuisce allo Stato il potere di intervenire in qualsiasi materia di competenza legislativa esclusiva delle Regioni «quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale».
Passando ad altro aspetto, anch’esso di merito, della riforma, una delle motivazioni che vengono offerte da Palazzo Chigi e dintorni nelle sue quotidiane esternazioni mediatiche è quella della riforma del Senato con i relativi corollari in termini di:

Fine del bicameralismo paritario;
risparmio di spesa;
riduzione del numero dei parlamentari;
semplificazione del lavoro legislativo.

Signor Presidente del Consiglio, se avesse letto con maggiore attenzione la riforma che dice di avere scritto o, comunque, di aver pensato, avrebbe appreso che essa ribadisce espressamente la funzione legislativa e di revisione costituzionale anche di questo ramo del Parlamento e ciò esclude che possa scriversi la parola fine a quel bicameralismo paritario che solo l’abolizione del Senato avrebbe consentito di scrivere. Quanto all’affermato risparmio di spesa Ella, Signor Presidente, certamente saprà che ci sono organi, e uno di questi è il Senato, la cui sorte non può dipendere da una sorta di spending-review; fermo restando che non è vero che la riforma del Senato si traduca in un consistente risparmio di spesa, giacchè la spesa per il funzionamento del Senato inteso quale struttura burocratico-amministrativa, che è poi l’unica di un certo rilievo, resta sostanzialmente immutata.
Ed anche immutato resta per i nuovi senatori non elettivi il costo sia per le spese di trasferta e permanenza a Roma che per l’esercizio delle loro funzioni (segretari, assistenti parlamentari, etc.).
E, come evidenziato da taluni organi di stampa, non è neppure vero che il risparmio sarebbe quello della mancata corresponsione dell’indennità parlamentare ai nuovi senatori.
Anche perché, Signor Presidente del Consiglio Lei, che è un uomo di mondo, sa certamente quanto sarà difficile far lavorare a titolo gratuito i futuri senatori, come del resto qualsiasi cittadino della nostra Repubblica e sa anche che il lavoro gratuito non sembra godere delle simpatie della nostra Carta Costituzionale se è vero che l’art. 36 enuncia il principio che ogni lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro; principio che si applica a tutti coloro che lavorano anche se in stato di privazione della libertà personale.
Se, dunque, si voleva risparmiare, si poteva farlo in altro modo che lascio alla capacità e alla fantasia del nostro Ministro dell’Economia con l’invito a non dimenticare, ad esempio, che le navi da guerra sono destinate alla difesa e non ad essere esibite, con relativo contorno di sommergibili, quale sede impropria e alquanto costosa di riunioni di soli tre, anche se prestigiosi, uomini di governo.
Il numero dei deputati è poi rimasto invariato a 630 membri, mentre il numero dei senatori è stato abbassato a 100 che poi è quello dei Paesi con una popolazione di gran lunga superiore al nostro Paese. Se dunque una diminuzione del numero dei parlamentari c’è stata essa non può essere tale da ritenersi rivoluzionaria, specie considerando che il numero complessivo di coloro che vivono nei palazzi del potere e che secondo la raffinata espressione del nostro Presidente del Consiglio dovrebbero andarsene a casa è di qualche migliaia di persone.
Quanto infine ad una migliore qualità del lavoro legislativo, mi limito ad osservare che la riforma prevede almeno otto distinti iter di approvazione legislativa col rischio, non puramente teorico di conflitti procedurali che potrebbero sfociare in vizi di legittimità costituzionale.
Sicchè, anche l’auspicata semplificazione è rimasta nella penna dei riformatori.
Se poi si vuole far riferimento ad un aumento del numero delle leggi che ci verrebbe consegnato dall’ipotetica (e inesistente) semplificazione del lavoro parlamentare è sufficiente osservare che non abbiamo bisogno di più leggi ma di buone leggi e cioè di leggi ben fatte e non già di leggi che richiedano per essere comprese più che l’attività dell’interprete la palla di vetro di un indovino.
E se è vero, come è vero, che il nostro paese ha il primato del numero delle leggi quel che occorrerebbe sarebbe una drastica delegificazione per la quale non serve certo una abbreviazione dei tempi medi di approvazione delle leggi.
Un’altra motivazione della riforma consiste, a quanto è dato comprendere, nella necessità di riformare la Costituzione in quanto in vigore da un numero considerevole di anni; ignorando che nella più grande democrazia occidentale, quella statunitense, la Costituzione ha una durata secolare. Anche se ciò non esclude la opportunità di una revisione su punti particolari, revisione che è ben diversa dalla riforma di diverse decine di articoli (per la precisione 47).
E non occorre ricordare come vengano continuamente rinnovate solo le Costituzioni dei Paesi di più gracile democrazia.
Solo per motivi di tempo mi limito ad accennare come il nuovo Senato ha una composizione fondata non già sulla volontà popolare, ma sulla titolarità di un diverso mandato. Da qui una evidente violazione di un altro principio fondamentale della nostra costituzione sancito dall’art. 1.
Anche se poi si fa un inintellegibile e oscuro riferimento alla volontà degli elettori che a questo punto diventa una sorta di Araba fenice.
Ma il richiamo alla volontà degli elettori può avere un senso non solo se sia comprensibile, ma anche e soprattutto se il Senato che nasce dalla riforma abbia una sua precisa veste istituzionale e non sia un pasticcio difficilmente intellegibile.
Occorre anche evidenziare come la riforma del Senato venga a sommarsi ad una riforma elettorale che porta, non so quanto opportunamente, il nome di Italicum e che finisce per consegnare l’unica Camera elettiva, dotata di un effettivo potere, nelle mani del leader del partito vittorioso anche se di pochi voti nella competizione elettorale.

Riforma dunque peggiore di altre due leggi elettorali ben impresse nella memoria degli italiani: parlo della legge Acerbo e della legge c.d. truffa.
È vero che queste due leggi come l’Italicum sono state giustificate con l’argomento che esse assicurerebbero la governabilità che è indubbiamente un valore; ma è un valore che va sempre bilanciato con quello irrinunciabile della democrazia che non deve mai essere sacrificata sull’altare di una governabilità che la storia dimostra essere spesso più di forma che di sostanza.
Ho infine qualche dubbio che la rigida alternativa tra sì e no propria dell’istituto referendario sia conciliabile con una riforma del tutto disomogenea quale quella oggetto del futuro referendum confermativo. Così, per fare uno fra i tanti esempi, cosa dovrebbe fare il cittadino che è favorevole al nuovo riparto di competenze Stato-regioni e contrario, come ogni persona di buon senso, a quell’autentico pasticcio che va sotto il nome di riforma del Senato? La risposta, e non potrebbe essere diversa, è quella di affidare il voto al buon Dio o, per chi non è credente, alla sorte.
E il gran parlare di spacchettamento che si è fatto in questi giorni e di disomogeneità del quesito referendario costituiscono la migliore riprova di una illegittimità lesiva della libera volontà degli elettori e che non può essere sanata dal giudizio della Corte di Cassazione.
L’unica norma che mi sentirei di approvare è quella che ha attestato la morte di un Organo, il CNEL, mai nato e non certo per colpa della Costituzione e la cui unica funzione effettiva è stata quella di distribuire indennità e stipendi a consiglieri e funzionari.
La sola eredità che ci lascia questa riforma è l’amarezza per quelle mancate riforme nel campo della giustizia, del fisco, della previdenza sociale che ci venivano insistentemente richieste dall’Europa e che poi erano quelle che maggiormente servivano al nostro Paese.

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